理论探索 矿业用地的困境、突破与落地解析

矿地分离——资源开发的结构性梗阻

随着我国矿业高质量发展深入推进，用地要素保障已成为矿产资源治理体系中的关键环节。在新修订的矿产资源法（以下简称“新矿法”）针对矿业用地作出专门性制度安排之前，实践中矿业用地须依照土地管理法执行，勘查用地通过临时用地方式取得，期限通常不超过两年；采矿用地按照工矿用地管理，须通过征收、出让取得国有建设用地使用权。由于矿业权的取得与行使和矿业用地的设立与流转之间缺乏衔接机制，两项权利在取得主体、审批程序和期限设定上均有不同，形成了“矿地分离”的制度格局和“合法采矿、违法用地”的现实困境。

这一格局产生了三重制度成本。一是交易成本高企。采矿权人取得矿业权后，须与土地权利人协商用地。由于矿产资源具有不可移动性，土地权利人可能利用垄断地位漫天要价，导致交易价格虚高或形成谈判僵局。二是合规风险转嫁。采矿用地指标稀缺、审批周期长，大量企业为避免前期巨额矿业权投入沉没，铤而走险，以租代征、未批先建，形成违法占地。三是期限错配。勘查临时用地期限一般不超过2年、最长3年，而探矿权最长可达7年，导致探矿权未到期，临时用地已到期；采矿权期限根据矿山规模核定最长不超过30年，而工业用地出让为50年，用地期限长于矿权期限，导致采矿权消灭后土地闲置。

在此背景下，新矿法首次对矿业用地制度作出专项规定，为解决这一长期困扰矿业领域的难题提供了法律支撑。因此，推动从“矿地分离”向“矿地协同”转型，成为新矿法完善矿产资源治理体系、实现资源开发与土地保护协同发展的应有之义。

马鞍山向山地区尾矿库生态环境治理项目，将重金属尾矿库变成一片片肥田沃壤。

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 从分离到协同——新矿法的五大制度跃迁

新矿法第三十四条专门构建了矿业用地制度，从空间规划、权利取得和时间维度3个层面实现五大突破，有力推动了从“矿地分离”向“矿地协同”的范式转型。

一是规划源头保障。新矿法要求编制国土空间规划时保障矿产资源勘查、开采用地需求，合理规划建设项目空间布局，避免、减少压覆矿产资源（第三十二条）。2021年11月18日召开的中共中央政治局会议指出，“确保粮食安全、能源矿产安全、重要基础设施安全”。在此指引下，新矿法坚持系统观念，推动国土空间规划“一张图”整合矿产资源分布、矿业权设置与“三区三线”等多维数据，减少矿产压覆，促进增储上产，使矿业用地从“被动服从规划”转向“主动融入规划”。

二是供地方式多元化。新矿法明确自然资源主管部门可通过出让、租赁、作价出资等多种方式供应矿业用地，矿山企业可根据开采矿产资源的不同方式，选择适宜的用地方式或多种方式组合，便利了企业短期、灵活的用地需求。

三是征收权的特别延伸。开采战略性矿产确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。战略性矿产资源关系经济安全、国防安全及战略性新兴产业发展，国家行使征收权，实质上是将其提升至公共利益高度，解决了过去非能源矿产无法征收的难题。

四是临时用地范围扩大。新矿法允许符合边开采、边复垦条件的露天开采战略性矿产资源使用临时用地，但须经科学论证，临时使用的土地属于农用地的，应当恢复种植条件。“边开采、边复垦”条件在保障临时用地可恢复性、临时性的前提下，承认采矿活动对地下空间的临时支配权，实现了战略性矿产资源保障与土地资源保护的兼顾。

五是矿地期限匹配。勘查开采矿产资源的用地期限最长不超过矿业权期限。当用地期限与矿业权期限不一致时，可按照矿业权期限延长矿业用地期限，确保矿地期限一致。这一规则将矿业权与土地使用权之间的附随关系制度化，有效解决了长期困扰矿业企业的期限错配问题，提高了资源配置效率。

此外，最高人民法院发布的《关于审理矿产资源纠纷案件适用法律若干问题的解释》明确规定，因出让人原因致使受让人受让矿业权后不能依法取得矿业用地进行勘查、开采，受让人请求解除出让合同的，人民法院应予支持。这一规定将能否合法取得矿业用地与矿业权合同效力直接挂钩，强化了出让人的保障义务，形成了立法与司法协同发力、共同破解矿业用地困境的制度格局。

江西省地质局完成的兴国县市场化方式推进矿山生态修复EPC项目一期实景图

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采矿用地法条落地的有关思考

一是立法先行：细化规则亟需实施条例。目前，矿产资源法实施条例（以下简称“实施条例”）已被列入《国务院2025年度立法工作计划》中预备制定的条例。实施条例征求意见稿明确了矿业用地使用场景、审批主体、出让方式等内容。相关配套规章、地方性法规的制定有赖于实施条例的颁布。为此，建议尽快出台实施条例。

二是基层探索：以试点破题、以经验引路。在国土空间规划保障方面，安徽省东至县在其国土空间总体规划中明确落实省级重点勘查区，划定市级勘查规划区块、开采规划区块，保障矿产重点发展区域；江西省万载县岭东乡提出将采矿项目用地布局纳入国土空间规划“一张图”，作为审批采矿项目新增用地的规划依据，实现了预留空间和信息化管理的双重效果。在临时用地范围扩大方面，2026年3月施行的《湖南省临时用地管理办法》首次将“具备边开采、边复垦条件的露天开采战略性矿产资源采掘场所及本省优势矿产资源采掘场所”纳入临时用地范围，并配套推出续期、接续使用、分期申请3项制度，有效提高了用地期限与项目工期的匹配度，实现了“用一段、批一段；用完一段、复垦一段”的动态管理。这3项用地期限制度后被《自然资源部国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（以下简称“38号文”）吸收借鉴，上升为全国统一适用的制度规范。

新矿法落地需要依托地方实践先试先行，将“点状突破”系统性总结、提炼并上升为可复制、可推广的制度安排，实现顶层设计与基层探索的集成效应。未来，应持续推动地方开展前瞻性探索，建立改革试点区，充分尊重基层首创精神，建立经验定期总结和上报机制，并立足现有试点成果，总结实施难点、堵点，针对性优化完善，确保制度设计与时俱进。

三是规划留白：以弹性空间应对开发不确定性。采矿项目受资源分布、地质条件、开采工艺及市场变化等多重因素影响，具有不确定性。因此，可借鉴“白地”政策，增强规划弹性，使国土空间规划成为可持续变化的生命体。

对于成矿条件有利、资源潜力较大但尚未完成详查的区域，可在国土空间规划中划定“矿产资源潜力区”，实行弹性管控，在资源查明前维持现状用途，但限制永久性建设项目；勘查完成后，通过简易程序将其转为开采规划区块，兼顾当前土地利用与未来资源开发需求。对于已基本明确的矿区范围，不强制要求每个采矿点均精准落图，仅明确规划准入条件、用地指导性规模、开发时序等大致布局，允许采矿项目具体位置合理浮动，由自然资源主管部门在具体审批时，在符合规划分区和总量控制的前提下依据实际资源分布和开采方案确定具体用地范围。对于新探明的矿业用地，按照38号文规定，依托规划年度正向优化渠道落图，推动国土空间规划随资源勘查进展动态更新。

同时，对不符合临时使用土地要求的采矿项目，要按照节约集约的原则，一次性预留合理空间。统筹考虑采掘用地、尾矿库、排土场、工业厂房用地、交通设施用地及生活服务用地等全生命周期用地需求，依据资源储量、开采规模和服务年限等，在规划阶段明确功能分区和合理规模，整体纳入国土空间规划“一张图”总体布局，避免后期碎片化补办手续。

四是分类施策：为非战略性矿产打开用地通道。新矿法明确将租赁作为法定用地方式，可以此为主渠道，约定到期优先续租权。同时，健全矿业用地作价出资的风险防控体系，明晰价值评估、债务承担、退出机制、生态复垦等权利义务边界。对于地热、矿泉水等不造成永久基本农田损毁的非战略性矿产，依据《永久基本农田保护红线管理办法》，探索在永久基本农田上开采的实践技术方法，实现耕地保护与资源开发的协同推进。

针对农转用指标稀缺的硬约束，38号文明确定性新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积，应鼓励使用乡村地区增减挂钩指标（包括存量采矿用地复垦修复腾退）。此外，完善建设用地指标跨区域流转政策，探索指标收储制度和收益分配规则，保障各投资主体的合法权益。特别是目前建设用地指标跨省域调剂所依据的《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》已经失效，应对此制度作出新的明确规定。

可借鉴湖南省实践经验，由省级自然资源主管部门结合本省矿产资源规划、产业政策及市场需求，制定发布本地区优势矿产资源目录，纳入临时用地范围。同时，深化全国采矿用地方式改革试点，健全相应技术规范与标准，强化论证和矿种选择，如埋藏浅、周期短、易修复的中小型砂石土、南方铝土矿等露天矿山，无需办理征转审批手续，适用临时用地制度。

五是存量化解：构建违法用地合规转化机制。对于符合现行规划且已合法取得矿业权、仅用地手续缺失的既有矿山，应畅通限时补办手续通道，构建合规转化与整改惩戒相衔接的处置体系。适用新矿法确立的多元化供地方式，通过补缴费用和接受处罚实现矿业用地合法化。

具体而言，要求企业自查申报，现状为建设用地的，以租赁、作价出资等方式补办手续，或探索集体经营性建设用地入市及协议出让的用地方式，不再局限于单一征收路径；现状为农用地的，优先盘活存量建设用地或申请省级矿业用地专项指标。由自然资源主管部门根据违法占用地类、用地规模、违法时长、生态损害程度、企业整改态度等综合研判，作出行政处罚，追缴土地价款、税费和生态损失等。对于短期内暂时无法转化为合法用地但不属于重大违法的矿山，可在停产停扩的前提下设置合规整改期限。企业除缴纳相应罚款外，还须足额缴存土地复垦与生态修复保证金等。到期仍无法完成用地合法化的，责令限期关闭退出，并组织生态修复，企业已缴存的修复保证金优先用于关闭退出后的环境治理。同时，建立合规转化的激励机制，对主动申报整改、未造成严重生态破坏及恶劣社会影响的存量违法用地，依法从轻、减轻行政处罚，情节轻微的可以不予追究刑事责任。新增违法用地及逾期未自查申报的，一律不适用激励政策。

新矿法对矿业用地制度的系统性构建，是我国矿产资源法治建设的重要里程碑。五大制度突破从空间规划、权利取得、时间维度等多个层面重塑了矿业权与土地使用权的法律关系，为破解“合法采矿，违法用地”的历史难题提供了法治方案。然而，法律的突破不等于问题的终结。制度的生命力在于实施，当前亟需通过矿产资源法实施条例的出台细化操作规则，继续推动地方先行先试积累实践经验，同时健全司法保障。特别是在国土空间规划、非战略性矿产和违法占地矿山处置等领域，需要打通从源头开始的全生命周期制度堵点，通过弹性规划、存量盘活、地方自主、试点扩围、租赁优先等差异化路径，加强制度衔接，将制度优势逐步转化为治理效能。

【作者单位：中国地质大学（北京）经济管理学院中国地质大学（北京）自然资源战略发展研究院】